Việc thu hồi đất để phát triển kinh tế vì lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là một trong những giải pháp lớn tạo động lực cho việc phát triển kinh tế – xã hội thông qua các dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế, khu đô thị mới; các dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn, cụm công nghiệp,… Tuy nhiên, liệu mọi quyết định thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng đều mang lại hiệu quả cao nhất trên góc độ toàn xã hội?.
Bài viết dưới đây sử dụng công cụ kinh tế học để nhìn nhận một số vấn đề của pháp luật về thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội.
1. Tổng quan về thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
Thu hồi đất phục vụ cho “lợi ích chung của xã hội” là lý do được sử dụng chủ yếu ở nhiều quốc gia khi cần chuyển dịch quyền sử dụng đất. Lý do này được phần lớn các quốc gia sử dụng để thu hồi đất của những người đang sử dụng (hoặc của chủ sở hữu trong điều kiện tư hữu đất đai được phép tồn tại) phục vụ cho mục đích công cộng1.
Tuy nhiên, khái niệm “lợi ích quốc gia” là một khái niệm có nội hàm rộng, rất khó xác định một cách cụ thể và ở mỗi khía cạnh lại được hiểu theo một nghĩa khác nhau. Lợi ích quốc gia có thể hiểu khái quát bao hàm trong đó tất cả những gì tạo thành điều kiện cần thiết cho sự trường tồn của cộng đồng với tư cách quốc gia dân tộc có chủ quyền, thống nhất, độc lập, lãnh thổ toàn vẹn; cho sự phát triển đi lên về mọi mặt của quốc gia dân tộc theo hướng làm cho đời sống vật chất và tinh thần của cộng đồng ngày càng phong phú, tốt đẹp hơn; cho sự nâng cao không ngừng sức mạnh tổng hợp quốc gia, năng lực cạnh tranh quốc gia trên trường quốc tế, vị trí, vai trò, uy tín quốc tế của quốc gia dân tộc. Ngoài ra, trong mỗi thời kỳ, nội hàm khái niệm quốc gia lại thay đổi tùy theo hoàn cảnh cụ thể, dẫn đến việc xác định khái niệm “lợi ích quốc gia” là một vấn đề rất khó và phức tạp.
Còn khái niệm “Lợi ích công cộng” có thể được hiểu là những lợi ích chung dành cho mọi người và xã hội; “Lợi ích khi Nhà nước thu hồi đất” là một khái niệm tập hợp những ích lợi mà các bên mong muốn đạt đến khi tham gia vào quá trình lập kế hoạch sử dụng đất, thu hồi đất. Đây là những lợi ích được mang đến trong hoặc ngoài mong đợi của chủ thể. Ích lợi này có thể ở nhiều phương diện, như: vật chất và tinh thần, trước mắt và lâu dài, lợi ích kinh tế và lợi ích xã hội, môi trường.
Về khái niệm “thu hồi đất” theo từ điển giải thích thuật ngữ Luật học thu hồi đất được hiểu là: “Cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi quyền sử dụng đất của người vi phạm quy định về sử dụng đất để Nhà nước giao cho người khác sử dụng hoặc trả lại cho chủ sử dụng đất bị lấn chiếm. Trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng của người sử dụng đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, công cộng”.
Ngoài ra, trong Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước thu hồi đất do cá nhân, tổ chức đang sử dụng trong trường hợp thật cần thiết do luật định vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế, xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Việc thu hồi đất phải minh bạch, công khai và được bồi thường theo quy định của pháp luật”. Trên cơ sở pháp lý này, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực vào ngày 1/7/2014 quy định: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”.
Việc thu hồi đất là hoạt động ảnh hưởng đến nhiều chủ thể, nhiều phương diện, có tác động không chỉ trước mắt mà ảnh hưởng lâu dài. Chính vì vậy, việc xác định mục đích thu hồi đất là rất quan trọng, nhằm đảm bảo lợi ích của các chủ thể. Ở nước ta, Nhà nước chỉ được thu hồi đất của người dân nhằm mục đích phát triển kinh tế – xã hội; bảo đảm lợi ích chung của quốc gia, công cộng. Đây là những yếu tố tạo thành điều kiện cần thiết, nhằm bảo đảm cho kinh tế quốc gia ngày càng phát triển, đời sống vật chất và tinh thần của người dân ngày càng được cải thiện và nâng cao.
2. Góc nhìn của kinh tế học pháp luật về vấn đề thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng
Từ năm 1960, trên thế giới đã xuất hiện trường phái kinh tế học pháp luật, khi các nhà kinh tế dùng các lý thuyết kinh tế để nghiên cứu tính hiệu quả của các quy phạm pháp luật. Sự đánh giá tính hiệu quả được các nhà kinh tế đánh giá dựa trên việc so sánh lợi ích – chi phí hay nói cách khác là sự tối ưu về lợi ích của từng cá nhân và xã hội. Lý thuyết cốt lõi để các nhà kinh tế đánh giá tính hiệu quả của các quy phạm pháp luật được Ronald H. Coase đưa ra vào năm 1961 “việc bảo vệ quyền sở hữu sẽ không cần thiết nếu chi phí giao dịch bằng không hay nhỏ. Nếu chi phí giao dịch quá lớn, các bên không thể thỏa thuận được với nhau, mỗi bên sẽ phải dùng quyền sở hữu để bảo vệ quyền lợi của mình2”
Đối với vấn đề thu hồi đất, do đất đai ở nước ta được quy định thuộc quyền sở hữu toàn dân, Nhà nước có quyền thu hồi đất để sử dụng vào mục đích công cộng và các mục đích khác. Tuy nhiên, đối với các nhà kinh tế học pháp luật câu hỏi ở đặt ra ở đây là làm thế nào để đảm bảo quyền lợi của các chủ thể khi tiến hành thu hồi đất; đảm bảo lợi ích cao nhất cho người dân, lợi ích của nhà đầu tư và làm sao để hạn chế sự lạm dụng quyền lực của các cơ quan nhà nước khi ra quyết định đền bù giải toả khi thu hồi đất. Do vậy, trong khuôn khổ bài viết, tác giả sử dụng công cụ đánh giá hiệu quả lợi ích – chi phí của kinh tế học để phân tích 2 câu hỏi chính trong vấn đề thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, đó là:
– Nhà nước được phép thu hồi đất khi nào?
– Đền bù cho người dân khi bị thu hồi đất như thế nào để đạt được hiệu quả xã hội cao nhất?
2.1. Nhà nước thu hồi đất khi nào để đạt hiệu quả cao nhất về mặt xã hội
Đối với câu hỏi đầu tiên Nhà nước thu hồi đất khi nào thì đạt hiệu quả cao nhất cho xã hội? Việc thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng thì mục đích thu hồi đất nhằm đạt đươc hiểu quả cao nhất cho xã hội, đem lại lợi ích cho cả xã hội.
Có thể có những nhóm nhỏ các chủ thể của quyết định thu hồi đất bị thiệt hại chẳng hạn chính phủ phải bỏ tiền để thu hồi đất, người dân bị thiệt hại vì mức độ đền bù không tương xứng với giá trị mảnh đất bị thu hồi,… nhưng tính chung trên góc độ toàn xã hội việc thu hồi đất để phát triển kinh tế xã hội đem lại hiệu quả lớn hơn rất nhiều. Tuy nhiên, cái chúng ta cần làm rõ ở đây, liệu mục đích thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng có được pháp luật quy định để đảm bảo hiệu quả như mong muốn hay không?
Trường hợp thu hồi đất nhằm mục đích phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng được pháp luật quy định cụ thể tại điều 62 Luật Đất đai năm 2013. Theo đó, Nhà nước sẽ thu hồi đất trong các trường hợp sau đây:
“1. Thực hiện các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư mà phải thu hồi đất;
Thực hiện các dự án do Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định đầu tư mà phải thu hồi đất, bao gồm:
a) Dự án xây dựng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế; khu đô thị mới, dự án đầu tư bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA);
b) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương; trụ sở của tổ chức nước ngoài có chức năng ngoại giao; công trình di tích lịch sử – văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp quốc gia;
c) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật cấp quốc gia gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc; hệ thống dẫn, chứa xăng dầu, khí đốt; kho dự trữ quốc gia; công trình thu gom, xử lý chất thải;
Thực hiện các dự án do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh chấp thuận mà phải thu hồi đất bao gồm:
a) Dự án xây dựng trụ sở cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội; công trình di tích lịch sử – văn hóa, danh lam thắng cảnh được xếp hạng, công viên, quảng trường, tượng đài, bia tưởng niệm, công trình sự nghiệp công cấp địa phương;
b) Dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kỹ thuật của địa phương gồm giao thông, thủy lợi, cấp nước, thoát nước, điện lực, thông tin liên lạc, chiếu sáng đô thị; công trình thu gom, xử lý chất thải;
c) Dự án xây dựng công trình phục vụ sinh hoạt chung của cộng đồng dân cư; dự án tái định cư, nhà ở cho sinh viên, nhà ở xã hội, nhà ở công vụ; xây dựng công trình của cơ sở tôn giáo; khu văn hóa, thể thao, vui chơi giải trí phục vụ công cộng; chợ; nghĩa trang, nghĩa địa, nhà tang lễ, nhà hỏa táng;
d) Dự án xây dựng khu đô thị mới, khu dân cư nông thôn mới; chỉnh trang đô thị, khu dân cư nông thôn; cụm công nghiệp; khu sản xuất, chế biến nông sản, lâm sản, thủy sản, hải sản tập trung; dự án phát triển rừng phòng hộ, rừng đặc dụng;
đ) Dự án khai thác khoáng sản được cơ quan có thẩm quyền cấp phép, trừ trường hợp khai thác khoáng sản làm vật liệu xây dựng thông thường, than bùn, khoáng sản tại các khu vực có khoáng sản phân tán, nhỏ lẻ và khai thác tận thu khoáng sản”.
Ngoài ra, tại điều 63 Luật Đất đai 2013 quy định căn cứ thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh; phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng phải dựa trên các căn cứ sau đây:
1. Dự án thuộc các trường hợp thu hồi đất quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này;
2. Kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt;
3.Tiến độ sử dụng đất thực hiện dự án.
Như vậy, Nhà nước chỉ được thu hồi nếu dự án thuộc một trong các trường hợp quy định tại Điều 62 Luật Đất đai 2013, nhưng trong hệ thống pháp luật về đất đai và pháp luật liên quan không quy định hay giải thích thế nào là thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng, mà chỉ liệt kê các trường hợp bị thu hồi. Điều này đặt ra vấn đề liệu các trường hợp thu hồi đất quy định ở trên có phải luôn gắn liền thu hồi đất là với mục tiêu xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng.
Bởi thực tiễn cho thấy, một dự án khi thu hồi đất để sử dụng đất thường hướng đến nhiều mục đích khác nhau, ranh giới của việc xác định các mục đích của dự án hay xác định được mục đích chính của dự án là vấn đề rất khó và bị mang tính chủ quan của cơ quan cấp phép.
Ví dụ các dự án khu công nghiệp, khu kinh tế, khu đô thị,… mặc dù trong thuyết minh dự án bao giờ cũng hướng tới lợi ích công, nhưng thực tế đây không phải là mục đích chính mà chủ đầu tư thường hướng đến các lợi ích kinh tế nhiều hơn. Như vậy, nhìn từ góc độ quan điểm kinh tế thì đây là một hạn chế không đem lại tính hiệu quả cao cho xã hội. Rất có thể xảy ra những trường hợp tiêu cực ở các cơ quan được quyền cấp phép, gây lãng phí cho xã hội trong việc xác định mục đích thu hồi đất của dự án.
Thứ hai, như phân tích ở phần 1 “lợi ích quốc gia, công cộng” là khái niệm mang nội hàm rất rộng, không bất biến, thay đổi tùy từng hoàn cảnh. Hiện nay, chưa có một văn bản nào có giải thích cụ thể về các khái niệm, tiêu chí đối với danh sách các trường hợp thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; giới hạn phạm vi được phép thu hồi đất, dẫn đến sự tranh cãi về mục đích dự án, dễ gây ra tình trạng lạm dụng để trục lợi. Việc quy định không rõ ràng làm cho việc thông tin không hoàn hảo xảy ra, các chủ thể chẳng hạn như các nhà đầu tư, người dân phải bỏ ra một chi phí nhiều hơn để có được thêm các thông tin.
Thứ ba, để đánh giá hiệu quả về mặt xã hội khi đưa ra một quyết định thu hồi đất liệu Nhà nước đã xem xét đó có phải là giải pháp đem lại hiệu quả nhất cho xã hội hay không. Để tính toán xem liệu quyết định thu hồi đất có phải là hiệu quả cho xã hội hay không thì cần phải tính toán tổng chi phí và lợi ích mà xã hội sẽ bỏ ra và nhận được từ quyết định thu hồi đất. Việc thu hồi đất chỉ nên tiến hành khi tổng chi phí bỏ ra cho việc thu hồi nhỏ hơn so với lợi ích mà việc thu hồi đất đó mang lại. Trong các chi phí mà xã hội bỏ ra, ngoài những chi phí có thể nhìn thấy ngay được như tiền bồi thường, hỗ trợ thu hồi đất; thiệt hại của người dân trong quyết định thu hồi đất,… còn phải đo lường được các chi phí ẩn như chuyển đổi chỗ ở, việc làm, học hành, đi lại, thu nhập, y tế, tâm lý, hòa nhập cộng đồng nơi ở mới.
2.2. Đền bù cho người dân khi bị thu hồi đất như thế nào để đạt được hiệu quả xã hội cao nhất?
Về nguyên tắc bồi thường về đất khi Nhà nước thu hồi đất được quy định tại điều 74 Luật Đất đai 2013, theo đó:
“1. Người sử dụng đất khi Nhà nước thu hồi đất nếu có đủ điều kiện được bồi thường quy định tại Điều 75 của Luật này thì được bồi thường.
2. Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cụ thể của loại đất thu hồi do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định tại thời điểm quyết định thu hồi đất.
3. Việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất phải bảo đảm dân chủ, khách quan, công bằng, công khai, kịp thời và đúng quy định của pháp luật.”
Do vậy, việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền. Chính vì vậy, trong thực tiễn triển khai đã phát sinh một số trường hợp sau:
Thứ nhất, không có đất để bồi thường hoặc giá trị của đất được bồi thường có giá trị không tương xứng với đất bị thu hồi. Điều này thể hiện ở các khía cạnh như khả năng sinh lợi, giá trị thương mại, điều kiện sản xuất, kinh doanh, chất lượng cuộc sống gắn liền với không gian văn hóa, giáo dục, tâm linh, tín ngưỡng, tôn giáo…
Thực tế hiện này việc đền bù bằng đất được thực hiện bằng việc đền bù các mảnh đất hay căn hộ tái định cư: Đứng trên quan điển kinh tế, khó nhất đối với phương án này đó là việc xác định xem những mảnh đất hay căn hộ tái định cư được đền bù có giá trị tương đương với những mảnh đất hay căn hộ bị giải tỏa thu hồi hay không? Để giải quyết khó khăn này, có phương thức giải quyết hữu hiệu đó là so sánh mảnh đất hay căn hộ trước khi bị giải tỏa thu hồi với giá trị căn nhà mới tái định cư mới được đền bù. Từ việc so sánh theo giá trị thị trường như trên, giữa 2 chủ thể có thể thỏa thuận được việc bồi thường để xác định được căn hộ tái định cư cụ thể về vị trí, giá trị tương xứng với giá trị với mảnh đất hay căn hộ bị thu hồi.
Thứ hai, về giá đất để tính bồi thường. Theo khoản 3 Điều 112 Luật Đất đai năm 2013 quy định về nguyên tắc, phương pháp định giá đất để làm căn cứ bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất có quy định giá đất của Nhà nước phải “phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường”. Đây là một khái niệm còn mang tính chung chung đã dẫn đến giá đất xác định bồi thường thấp hơn giá thị trường rất nhiều gây khó khăn, khiếu nại phức tạp khi áp giá bồi thường, làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người có đất bị thu hồi và ảnh hưởng đến tiến độ giải phóng mặt bằng.
Ngoài ra còn này sinh cơ chế “thỏa thuận ngầm” giữa chủ đầu tư, nhà thầu thi công với người bị thu hồi đất. Chẳng hạn trong một dự án thu hồi đất, người bị thu hồi đất đồng ý thì sớm bàn giao mặt bằng, người không đồng ý sẽ không bàn giao mặt bằng, làm phát sinh khiếu nại kéo dài. Chủ đầu tư, nhà thầu thi công luôn mong muốn đẩy nhanh tiến độ dự án, tránh việc khiếu nại, khởi kiện, cưỡng chế kéo dài, tốn kém.
Vì thế, chủ đầu tư, nhà thầu tìm cách thỏa thuận với người có đất bị thu hồi bằng việc chi thêm tiền bồi thường không chính thức, không văn bản cho những trường hợp này. Điều này dẫn đến tình trạng bất công và tạo tiền lệ xấu là kéo dài quá trình bàn giao mặt bằng để mong được thêm tiền bồi thường cho dù giá bồi thường đã thỏa đáng.
Hiện nay, cơ chế đền bù bằng tiền nếu tính theo giá thị trường thì đứng trên góc độ kinh tế nhìn nhận sẽ đem lại hiệu quả cao ở góc độ xã hội khi các chi phí – lợi ích của chủ thể sẽ được giải quyết trên góc độ thị trường. Tuy nhiên, thực tế đây không phải là một cơ chế hoàn hảo khi việc xác định giá thị trường cho một vị trí đất là rất khó, do sự thay đổi liên tục của giá thị trường và cơ chế xác định giá đất được xác định theo vị trí đất tương tự trong cùng khu vực. Ngay khi có quyết định giải tỏa, giá nhà đất xung quanh khu vực giải tỏa đã tăng và sẽ tăng liên tục.
Nếu theo phương pháp đền bù theo đúng nguyên tắc thị trường thì những người được đền bù sớm nhất sẽ là người chịu thiệt hại nhiều nhất. Còn đối với những người được đền bù sau, nếu xác định đúng giá thị trường, những chủ thể này có thể đòi giá quá cao vượt quá mức chi trả của chủ thể thu hồi đất. Việc đánh giá đền bù phải căn cứ vào những lợi ích và thiệt hại của người bị thu hồi đất mới đem lại hiệu quả tốt nhất cho xã hội. Chính vì vậy, việc đền bù theo đúng giá thị trường theo như phân tích ở trên rõ ràng là không hiệu quả cho xã hội.
Tài liệu trích đẫn và tham khảo:
- Lưu Quốc Thái, (2012). Chế định thu hồi đất và vấn đề đảm bảo quyền tài sản của người sử dụng đất. Tạp chí Khoa học pháp lý, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, Số 3-2012, tr. 58.
- Cooter, T. and Ulen, R. (2000). Law and Economics. Wiley & Sons, Chương III.
- Quốc hội (2013). Hiến pháp năm 2013.
- Quốc hội (2013). Luật Đất đai năm 2013.
- Lê Nết, (2006). Kinh tế luật, NXB Tri Thức, T Hồ Chí Minh.
- Coase, Ronald. (1960). The Problem of Social Cost. Journal of Law and Economics, 1.
- Cooter, T. and Ulen, R. (2000). Law and Economics. USA: Wiley & Sons.
(*) ThS. Nguyễn Văn Luân, Trường Đại học Luật Hà Nội/tapchicongthuong.vn
