Tuy nhiên, trên thực tế, cơ chế, chính sách quản lý hoạt động của loại hình DN này trong thời gian qua vẫn còn những hạn chế, bất cập cần sớm có giải pháp khắc phục. Đặc biệt, trong bối cảnh hội nhập quốc tế hiện nay, việc quản lý vốn của DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là yêu cầu cấp thiết đòi hỏi phải tiếp tục ưu tiên hoàn thiện thể chế chính sách, đảm bảo phù hợp với tình hình thực tiễn.
Tổng quan về vốn trong doanh nghiệp
Đối với một DN trong nền kinh tế thị trường, vốn/tài sản là điều kiện tiên quyết, cùng với sức lao động và các yếu tố khác để DN tiến hành hoạt động sản xuất kinh doanh. Do vậy, sự tồn tại của DN gắn liền với sự tham gia của vốn trong quá trình hoạt động liên tục từ chu kỳ sản xuất kinh doanh đầu tiên, cho tới chu kỳ sản xuất kinh doanh cuối cùng.
Việc gắn liền, liên tục với chu kỳ sản xuất kinh doanh và các hoạt động đầu tư vốn ra ngoài của DN mang tính động; khi kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của DN có lãi, đầu tư vốn ra ngoài của DN thu được cổ tức, nhận được lợi nhuận cho thấy, việc sử dụng vốn của DN có hiệu quả, đồng nghĩa với việc giá trị vốn này đã tạo ra giá trị thặng dư (kết quả hoạt động kinh doanh lãi của DN).
Thông qua chính sách phân phối tài chính, một phần giá trị thặng dư (lãi của DN) tiếp tục được bổ sung vào vốn, sử dụng cho các chu kỳ kinh doanh tiếp theo của DN. Chính sự vận động liên tục kế tiếp đó nên việc quản lý vốn trong hoạt động sản xuất kinh doanh đối với DN thuộc các hình thức sở hữu khác nhau ngày càng trở nên phức tạp, đòi hỏi các chủ sở hữu (CSH) DN (là nhà đầu tư góp vốn vào DN) phải có phân định về các loại vốn trong DN và chính sách phân phối gia trị thặng dư (phân phối kết quả kinh doanh) hợp lý để việc đầu tư góp vốn vào DN và quản lý, sử dụng vốn đạt được hiệu quả cao nhất.
Đối với DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ, việc đầu tư vốn và quản lý sử dụng vốn có hiệu quả sẽ đảm bảo cho DN nhà nước (DNNN) giữ vững được vị trí then chốt trong nền kinh tế và là một lực lượng vật chất quan trọng của kinh tế nhà nước, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế và thực hiện tiến bộ, công bằng xã hội như mục tiêu Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 3/6/2017 đã đề ra.
Những bất cập trong quy định về vốn tại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
Quy định về Nhà nước đầu tư vốn và vốn nhà nước đầu tư tại DN
Hiện nay, vấn đề Nhà nước đầu tư vốn và vốn nhà nước đầu tư tại DN, vốn của DN được quy định cụ thể tại Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN năm 2014 (Luật số 69/2014/QH13).
Theo đó, Điều 3 của Luật này quy định: (i) Đầu tư vốn nhà nước vào DN là việc Nhà nước sử dụng vốn từ ngân sách nhà nước (NSNN) hoặc vốn từ các quỹ do Nhà nước quản lý để đầu tư vào DN; (ii) Vốn nhà nước tại DN bao gồm vốn từ NSNN, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ NSNN; vốn từ Quỹ Đầu tư phát triển tại DN, Quỹ Hỗ trợ sắp xếp DN; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại DN; Vốn của DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ bao gồm: Vốn CSH của DN và vốn do DN huy động.
Quy định trên cho thấy, có sự mâu thuẫn ở các nội dung: (i) Đầu tư vốn nhà nước vào DN; (ii) Vốn nhà nước tại DN; (iii) Vốn của DNNN; (v) Vốn CSH DN. Cụ thể:
– Tại Luật số 69/2014/QH13, đồng thời với quy định, việc đầu tư vốn nhà nước vào DN là việc Nhà nước sử dụng vốn từ NSNN và Quỹ Tài chính nhà nước để đầu tư vốn vào DN thì Luật cũng quy định vốn nhà nước tại DN bao gồm nhiều khoản vốn khác nhau (ngoài vốn đầu tư từ nguồn NSNN, Quỹ Tài chính nhà nước). Trong đó, khoản vốn do DN ký hợp đồng vay tổ chức tín dụng (TCTD) (không phải nhà nước vay của TCTD) và DN có trách nhiệm trả nợ (không được ghi vào vốn góp của CSH trong vốn điều lệ) cũng xác định là vốn nhà nước tại DN.
– Luật số 69/2014/QH13 quy định, vốn của DNNN bao gồm: Vốn CSH DN và vốn DN huy động nhưng Luật không quy định cụ thể vốn CSH DN gồm các loại vốn gì; đối với vốn huy động của DN theo quy định tại Điều 23 của Luật là các khoản vốn DN vay của các TCTD, của tổ chức, cá nhân ngoài DN, nhưng trong Luật số 69/2014/QH13 lại quy định vốn vay tín dụng đầu tư phát triển nhà nước của DN là vốn nhà nước tại DN.
– Luật số 69/2014/QH13 đưa ra quy định về vốn nhà nước tại DN và quy định vốn của DNNN bao gồm: Nhiều khoản vốn được hình thành từnhiều nguồn khác nhau nhưng không quy định cụ thể, phân biệt đâu là phần vốn góp của CSH (Nhà nước) khi Nhà nước với tư cách là nhà đầu tư, thực hiện nghĩa vụ góp đủ vốn điều lệ của mình vào DN.
Quy định về nghĩa vụ góp vốn vào DN, chuyển quyền sở hữu vốn tài sản sau khi góp vốn
Bộ luật Dân sự năm 2015 quy định: DN là một pháp nhân, có tài sản độc lập với cá nhân, pháp nhân khác; tài sản của pháp nhân (DN) bao gồm: Vốn góp của CSH, sáng lập viên, thành viên của pháp nhân và tài sản khác mà pháp nhân được xác lập quyền sở hữu theo quy định của bộ luật này, luật khác có liên quan (Điều 74, Điều 75, Điều 81); Bên vay trở thành chủ sở hữu tài sản vay kể từ thời điểm nhận tài sản đó (Điều 464); Trách nhiệm về nghĩa vụ phát sinh từ quan hệ dân sự của Nhà nước và của DN quy định tại Điều 99 của Bộ luật Dân sự.
Luật DN năm 2020 quy định, DNNN là DN do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ với tổng số cổ phần có quyền biểu quyết theo quy định tại Điều 88 của Luật này; Vốn điều lệ là tổng giá trị tài sản do các thành viên công ty, CSH công ty đã góp hoặc cam kết góp khi thành lập công ty TNHH (Điều 4).
Tại Điều 7 Luật DN năm 2020 quy định, DN có quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản của DN; Tài sản góp vốn là VNĐ, ngoại tệ tự do chuyển đổi, vàng, quyền sử dụng đất, quyền sở hữu trí tuệ, công nghệ, bí quyết kỹ thuật, tài sản khác có thể định giá được bằng VNĐ (Điều 34)…
Cùng với các quy định trên, Luật DN năm 2020 quy định chi tiết về nghĩa vụ của CSH DN là góp đầy đủ và đúng hạn vốn điều lệ DN (Điều 77); DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ gồm: Công ty TNHH MTV do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ là công ty mẹ của tập đoàn kinh tế nhà nước, công ty mẹ của tổng công ty nhà nước, công ty mẹ trong nhóm công ty mẹ-công ty con; công ty TNHH MTV là công ty độc lập do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (Điều 88).
Khi đàm phán gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), về hoạt động của DN Việt Nam đã cam kết: Các DNNN hoạt động theo tiêu chí thương mại, Nhà nước không can thiệp trực tiếp hay gián tiếp vào hoạt động của DNNN và không coi mua sắm của DNNN là mua sắm chính phủ. Theo các quy định trên, Nhà nước là CSH đối với DN là côngty TNHH MTV do mình nắm giữ 100% vốn điều lệ (không phải là chủ sở hữu đối với từng loại tài sản cụ thể như nhà cửa, máy móc thiết bị, phương tiện vận tải, tiền gửi, tiền mặt…) của DN.
CSH (Nhà nước) có nghĩa vụ đầu tư vốn/góp vốn điều lệ công ty đầy đủ, đúng hạn (đây là nghĩa vụ để Nhà nước được làm CSH đối với pháp nhân DN). Còn CSH DN chịu trách nhiệm hữu hạn về các khoản nợ và nghĩa vụ tài sản khác của DN trong phạm vi số vốn điều lệ đã góp vào DN (CSH Nhà nước không bỏ thêm tiền từ NSNN khi DN không đủ để đảm bảo trả nợ trong quá trình hoạt động kinh doanh, bị giải thể, phá sản).
Vốn góp (bằng tiền, bằng hiện vật) của CSH Nhà nước vào công ty TNHH MTV trong vốn điều lệ trở thành vốn/tài sản của pháp nhân DN; DN có quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản góp vốn điều lệ trong quá trình hoạt động sản xuất kinh doanh theo quy định.
Khi DNNN mua sắm tài sản bằng tiền vốn của DN (trong đó có tiền do CSH nhà nước góp vốn điều lệ, tiền DN vay của TCTD) không phải là việc sử dụng vốn nhà nước để mua sắm tài sản cho Nhà nước mà là DN sử dụng vốn của mình để mua sắm tài sản phục vụ hoạt động sản xuất kinh doanh của DN.
Khi thực hiện trách nhiệm về nghĩa vụ dân sự thì Nhà nước là CSH DN nhưng không được sử dụng vốn, tài sản đã góp vào DN trong vốn điều lệ để thực hiện trách nhiệm về nghĩa vụ dân sự phát sinh từ quan hệ dân sự của Nhà nước. Đồng thời, Nhà nước không chịu trách nhiệm về nghĩa vụ phát sinh từ quan hệ dân sự của pháp nhân do mình thành lập (trừ trường hợp Nhà nước có bảo lãnh cho nghĩa vụ dân sự của pháp nhân do mình thành lập).
Như vậy, quy định vốn nhà nước tại DN hiện nay của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN năm 2014 – Luật số 69/2014/QH13 (gồm vốn cấp từ NSNN khi Nhà nước thực hiện nghĩa vụ góp vốn điều lệ vào DN; vốn DN vay của các TCTD) có những khác biệt với quy định của Bộ luật Dân sự, Luật DN dẫn đến cách hiểu không thống nhất. Điều này đã dẫn tới tình trạng vốn nhà nước đầu tư góp vốn điều lệ vẫn là vốn/tài sản của Nhà nước, từ đó phát sinh tư tưởng cơ quan quản lý nhà nước có quyền can thiệp hành chính trong quá trình DN sử dụng vốn điều lệ của DN cho hoạt động sản xuất kinh doanh của mình.
Hoàn thiện quy định về quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ
Về chủ trương
Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 3/6/2017 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa XII xác định rõ các nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu sau:
Tiếp tục đổi mới cơ chế, chính sách để DNNN vận hành theo cơ chế thị trường, trong đó quan hệkinh tế, tài chính giữa Nhà nước và DNNN, nhất làcác quyền vànghĩa vụ phải được thực hiện đầy đủ, minh bạch theo quy định của pháp luật, phù hợp với cơ chế thị trường;
Nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước đối với DNNN; Hoàn thiện tổ chức để thực hiện chức năng Nhà nước là CSH đối với DNNN, cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại DN. Nhà nước thực hiện đầy đủtrách nhiệm của CSH đối với DNNN, cổ phần, vốn góp của Nhà nước tại DN; Nhà nước đóng vai trò là nhà đầu tư, chủ sở hữu, bình đẳng về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm với các nhà đầu tư khác trong DN…
Cơ sở pháp lý
Hoạt động sử dụng vốn, tài sản của DN nói chung và của DN do Nhà nước sở hữu 100% vốn điều lệ nói riêng luôn gắn với các quan hệ giao dịch dân sự quy định tại Bộ luật Dân sự năm 2015.
Theo đó, Bộ luật Dân sự được coi là Bộ luật chung điều chỉnh các quan hệ dân sự; Luật khác có liên quan điều chỉnh quan hệ dân sự trong các lĩnh vực cụ thể không được trái với các nguyên tắc cơ bản của Bộ luật Dân sự.
Trường hợp luật khác có liên quan không quy định hoặc có quy định nhưng vi phạm quy định của Bộ luật Dân sự thì quy định của Bộ luật Dân sự được áp dụng. Trường hợp có sự khác nhau giữa quy định của Bộ luật này và điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của Điều ước quốc tế.
Định hướng hoàn thiện
Để phù hợp với Nghị quyết số 12-NQ/TW, cũng như quy định của Bộ luật Dân sự, Luật DN thì quy định quản lý vốn nhà nước tại DN hiện nay của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN năm 2014 (Luật số 69/2014/QH13) cần tiếp tục sửa đổi, bổ sung hoàn thiện theo hướng sau:
Một là, đối với các quy định chi tiết về vốn cần có quy định pháp lý rõ ràng theo hướng thống nhấtnhận thức: Nhà nước với trách nhiệm là nhà đầu tư, CSH DN sử dụng tiền từ NSNN, Quỹ Tài chính nhà nước và các tài sản khác đầu tư vào DN là để thực hiện nghĩa vụ góp vốn điều lệ của CSH DN; tài sản sau góp vốn của CSH DN phải chuyển quyền sở hữu cho DN và trở thành tài sản của pháp nhân DN theo quy định của Bộ luật Dân sự, Luật DN.
Hai là, nghiên cứu bổ sung quy định của luật để phân biệt rõ quan hệ kinh tế, tài chính giữa Nhà nước với DN, trong đó, Nhà nước với vai trò là nhà đầu tư vốn CSH đối với pháp nhân DN do mình góp 100% vốn điều lệ, còn DN là CSH đối với từng loại tài sản là tiền, phương tiện ô tô, nhà xưởng, máy móc thiết bị…
Ba là, quá trình hình thành DN và hoạt động của DN luôn gắn liền với vốn, số vốn DN sử dụng cho hoạt động sản xuất kinh doanh được hình thành của vốn từ các nguồn khác nhau (như CSH góp vốn điều lệ ban đầu; để lại từ lợi nhuận sau thuế theo chế độ phân phối lợi nhuận; DN tăng vốn do nhận chuyển giao tài sản được đầu tư bằng vốn NSNN; vốn DN vay từ các TCTD…).
Do vậy, cần bổ sung vào Luật số 69/2014/QH13 các quy định phân biệt cụ thể sự khác nhau của các loại vốn trong DN (như vốn điều lệ; vốn chủ sở hữu của DN; vốn của DN) trên cơ sở ý nghĩa của từng loại vốn.
Cụ thể, đối với vốn điều lệ là số vốn do chủ sở hữu DN góp để thực hiện nghĩa vụ của mình và được ghi vào điều lệ công ty. Việc góp vốn điều lệ của CSH (góp bằng tiền hoặc tài sản hiện vật) là nghĩa vụ và là sự cam kết mức trách nhiệm vật chất hữu hạn trong phạm vi vốn góp của chủ sở hữu DN đối với các khoản nợ của DN, do mình làm CSH, đồng thời là cơ sở để CSH DN quyết định phân chia lợi nhuận sau thuế của DN.
Vốn CSH của DNNN bao gồm: Vốn góp của CSH là vốn điều lệ và các khoản vốn khác được hình thành trong quá trình hoạt động kinh doanh, số vốn này sẽ thay đổi theo kết quả kinh doanh, phân phối lợi nhuận, do lỗ của DN, hoặc thay đổi do chính sách tài chính của Nhà nước mà DN là đối tượng thụ hưởng.
Khi vốn CSH của DN lớn hơn vốn điều lệ phần vốn lớn hơn không phải là vốn để CSH cam kết thực hiện trách nhiệm thanh toán nợ của DN, CSH DN có quyền quyết định việc sử dụng phần vốn này, để bổ sung góp vốn điều lệ cho DN hoặc thu hồi phần vốn này vào NSNN trong những trường hợp và điều kiện cụ thể như: phạm vi hoạt động, nhiệm vụ của DN được CSH giao…
Vốn của DNNN bao gồm: Vốn CSH của DN và vốn do DN huy động theo quy định của pháp luật (như vay các tổ chức tín dụng, phát hành trái phiếu, vay của DN, các nhân khác theo hợp đồng cho vay tài sản theo quy định của Bộ luật Dân sự…) để sử dụng cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của DN.
Nhìn chung, quy định phân biệt các loại vốn trên là nhằm minh bạch các quyền vànghĩa vụtrong quan hệkinh tế, tài chính giữa Nhànước vàDNNN (trong đó có quan hệ về trách nhiệm góp vốn và quyền của CSH đối với DN do mình nắm giữ 100% vốn điều lệ).
Quy định này còn là mấu chốt quan trọng cho các bước tiếp theo của quá trình cơ quan quản lý nhà nước xây dựng chính sách quản lý vốn, quản lý tài chính DN đảm bảo nguyên tắc hội nhập, bình đẳng, giao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về hiệu quả hoạt động của DN; thực hiện quyền điều tiết thu hồi vốn, thu lợi nhuận sau thuế đối với DN của Nhà nước với tư cách là nhà đầu tư nắm giữ 100% vốn điều lệ và là CSH của DN…
Mới đây, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 889/QĐ-TTg ngày 07/6/2021 về danh mục văn bản quy phạm pháp luật cần sửa đổi, bổ sung, ban hành mới; trong đó Thủ tướng Chính phủ giao Bộ Tài chính chủ trì, phối hợp với các cơ quan liên quan nghiên cứu sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại DN năm 2014 (Luật số 69/2014/QH13), để báo cáo Chính phủ trong tháng 10/2021.
Những nội dung phân tích trên cho thấy, cần hoàn thiện đồng bộ cơ chế, chính sách về quản lý vốn nhà nước đầu tư tại DN do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ phù hợp với tình hình thực tiễn hiện nay.
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2014), Luật Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014;
2. Quốc hội (2015), Bộ Luật Dân sự năm 2015;
3. Quốc hội (2020), Luật Doanh nghiệp năm 2020;
4. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2017), Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 03/6/2017 của Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương khóa XII về tiếp tục cơ cấu lại, đổi mới và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước;
5. Chính phủ (2006), Tờ trình số 150/TTr – CP ngày 15/11/2006 về kết quả đàm phán gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới và phê chuẩn Nghị định thư gia nhập hiệp định thành lập Tổ chức Thương mại Thế giới.
(*) Nguyễn Mạnh Hưng, Cục Tài chính doanh nghiệp, Bộ Tài chính.
(**) Bài đăng trên Tạp chí Tài chính số kỳ 2 tháng 8/2021.
